土壤污染防治法 风险管控应成为立法核心理念
发布时间:2016-12-07

  目前,土壤污染防治法草案征求意见稿已经形成,并正在征求意见,有望2017年提交全国人大常委会会议审议。

  征求意见稿体现了哪些立法思想?如何进行制度设计?土壤污染防治工作面临的首要难题是什么?

  针对征求意见稿中的一些焦点问题,《法制日报》记者近日采访了全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅。作为全国人大代表,吕忠梅已三次领衔提交关于制定土壤污染防治法的议案。

  防控生态健康风险是立法重点

  吕忠梅表示,土壤污染防治工作必须以保障生态安全和人群健康为立法目标。

  一方面,土壤污染会带来生态风险。土壤作为最重要的环境介质,与大气、水等其他环境要素共同构成地球生态系统,几乎所有的污染物都会通过各种途径进入土壤,而土壤污染也会在一定条件下转化为大气污染、水污染。例如,垃圾填埋场散发恶臭影响空气质量,也可能因雨水冲刷污染水源,污水灌溉又造成土壤污染。此外,土壤污染不仅会对人类的生命健康造成损害,也会威胁其他动植物的生存,一旦生物多样性消失,人类也无法独善其身。

  另一方面,土壤污染会带来健康风险。2013年曝光的湖南省“镉大米”事件,让人们意识到了土壤“毒性”的可怕。今年4月曝光的常州外国语学校“毒地”事件,更是触目惊心。事实上,土壤中的有毒有害污染物质,可以通过皮肤接触、手口接触、食物链等途径进入人体,污染物长期在人体内蓄积却难以被察觉,有的潜伏期长达几十年。一旦爆发公害疾病,造成的生命健康损害将难以逆转。比如儿童血铅可能造成终身智力低下,发育不良。

  “因此,土壤污染防治法的重点应该放在防控生态风险和健康风险的出现上,而不能等到动物植物都没有了、人都得病了再去治理。征求意见稿将风险防控放在了突出位置予以明确,是十分必要也是必须的。”吕忠梅指出。

  制度设计要注意两个“特殊性”

  吕忠梅强调,土壤污染防治法的制定,应该把重点放在风险管控上,即使是对已经污染的土地进行修复或整治,目的也是为了防止出现对生态环境或者人群健康的危害后果。

  “风险管控应成为土壤污染防治法的核心理念,法律制度的立足点应该是‘防’。一方面,要加强对尚未被污染的土壤进行保护,防止边治理边污染。另一方面,是对已经污染的土壤进行治理或者采取有效措施,阻断土壤污染物进入人体的途径,防止土壤污染对人群健康造成严重侵害。”吕忠梅说。

  征求意见稿将风险管控确立为基本原则并建立了制度体系,其目的就是为了防止土壤污染可能造成的生态风险和健康风险。

  在吕忠梅看来,土壤污染防治立法需要注意到两个“特殊性”:土壤污染的特殊性与我国土壤污染的特殊性。

  一方面,相对于大气污染和水污染,土壤污染具有明显的积累性、隐蔽性、潜伏性、综合性等特征,这就要求法律制度必须对症下药,不能简单照搬大气污染防治法、水污染防治法中的一些规定。比如,土壤环境标准体系比大气标准、水标准要复杂得多,法律上的土壤环境标准制度必须体现土壤污染特征,建立综合性的标准制度体系。

  “与大气污染物可以随风扩散、水污染物可以经水流稀释不同,污染物进入土壤后很难迅速迁移,降解过程漫长。而且,土壤污染有很强的隐蔽性,难以被我们的感官及时发觉。”吕忠梅认为,土壤污染防治立法必须针对这些特征,采取有效的应对措施。

  另一方面,我国的土壤污染问题还有着自己的特殊性。我国国土面积广阔,各地土壤的自然状况、经济社会发展条件、人们的生产生活习惯有着巨大差异,这些都是制定土壤污染防治法时必须充分考虑的因素。

  “我国土地面积很大,不同地方的土壤背景值差异也很大。例如,在湖南、江西、云南等有色金属含量比较丰富的省份,土壤中的重金属本底值明显高于其他地区,对于这些地区的土壤污染防治工作需要有更强的针对性。另外,我国是传统农业国,不仅耕地面积多,而且生产方式较为原始,在有些地方,污水灌溉被认为是节约用水的好措施,对于这样的国情,立法时也要有所考虑,应采取可行的措施引导人们改变生产生活习惯。”吕忠梅说。

  “土壤污染防治工作,不能搞运动式的‘一刀切’,必须针对不同情况、不同地域因地施策,土壤污染防治立法要为此提供制度依据。”吕忠梅说。

  立法构建“多元共治”体制机制

  吕忠梅认为,政府、市场主体、社会公众在土壤污染防治方面都应享有一定权利、履行相应的义务、承担相应的责任,立法在体制建设上应当遵循充分发挥政府和市场两个功能的思路,构建多元共治的体制机制。

  土壤污染防治首先是政府的职责。立法要为政府履职提供权力依据和权力运行机制。在部门监管层面,确立环保部门统一监管、相关部门各负其责、部门之间信息共享、风险管控协同联动的监管体制。在综合监管层面,地方各级政府应当对其所辖区域的土壤污染防治工作负总责,承担将土壤污染防治纳入经济与社会发展、民生保障综合决策的责任。

  在市场层面,无论是农村还是城市,土地所有权人、使用权人、土地使用权受让人,都应承担防治土壤污染的义务,法律上应当明确不同环节、不同主体应承担的具体义务和法律责任。

  在社会公众层面,每个人既享有知情权、参与权、监督权,同时也要承担防治土壤污染的义务。例如,主动回收废旧电池、垃圾减量和分类等,减少生活废弃物对土壤的污染。

  “在多元共治的具体制度设计上,可以按照风险识别、风险管理、风险沟通、冲突解决的路径进行考虑。通过建立系统性的风险管控措施,提升法律的可操作性。”吕忠梅表示。

  制度间不能“打架”也不能留白

  “土壤污染防治法的立法工作,需要妥善处理好这一法律与其他相关法律的关系,进而形成有机衔接、相互配合的法律制度。”吕忠梅说。

  土壤污染防治涉及多部法律,就土壤本身而言,涉及到土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法、防沙治沙法等多部法律;就土地权属方面,涉及物权法、农村土地承包法、城乡规划法、公司法等;在污染防治层面,涉及环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境影响评价法等法律。

  “土壤污染防治法作为专门立法,需要建立统一的土壤污染防治法律制度,确立土壤污染防治的立法宗旨、基本原则、管理体制、管控重点、法律责任等,但土壤污染防治法并非孤立的空中楼阁,应统筹考虑相关法律之间的区别与联系。”吕忠梅认为,在立法过程中必须认真梳理这一法律与其他相关法律之间的关系,制度之间既不能“打架”,也不能留空白。

  农村土壤污染严重远超过城市

  在吕忠梅看来,由于城市污染物的转移与粗放的农业生产方式,农村的土壤污染严重程度远远超过城市。

  “垃圾围村现象十分严重,由于没有垃圾集中处理设施和良好的生产生活习惯,生活垃圾与农业生产废弃物都是随地乱扔。”吕忠梅说。

  数据显示,我国每年有1200万吨粮食受土壤重金属污染,造成损失每年可达200亿元人民币。

  “农村、农业面源污染是一个尚未攻克的世界性难题,土壤治理至今也少有十分成熟的技术,加之我国目前的土壤污染底数不清、对污染物的性质及迁移转化规律还没有十分明确的了解,这就要求我们在立法中必须高度重视农村、农业发展与土壤污染防治的关系,通过立法引导农业、农村生产生活方式转变,在农村产权制度改革过程中增强土壤污染防治的意识和政策措施,将土壤污染防治与‘三权分置’有机结合,一方面尽可能避免产生新的土壤污染,另一方面对已经形成的农村污染土地进行有效治理。”吕忠梅表示。

  标准是连接科技与法律的桥梁

  吕忠梅认为,由于土壤污染的形成要经历复杂的物理、化学、生物学过程,查清污染“家底”,解析污染源和污染物并发现污染物迁移规律和治理技术十分重要,这也意味着土壤污染防治立法必须建立在科学认知与技术支持的基础之上。因此,“科技+法律”是土壤污染防治立法的不二选择。建立合理的土壤环境标准体系,为土壤污染防治制度实施提供科学认知和技术指引,才能让法律制度具有可操作性。

  “做环境保护的人都知道,法律和科技是两个最重要的轮子。而将这两个轮子连接起来的,是环境标准。因此,标准被称为数字化的法律,它通过筛选污染物和污染数值,将土壤污染的科学认知与技术措施以数字的形式体现出来,为法律制度的实施提供可量化的依据。土壤污染防治中的土壤普查、土壤详查、污染监测、风险评估,都要依靠标准进行,没有标准,制度就会陷入无法操作的困境。”吕忠梅说。

  在吕忠梅看来,标准是连接科技与法律的桥梁,建立一个合理的土壤环境标准体系,是衡量这部法律是否成功的重要指标。

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