土壤污染防治法草案已形成 土壤污染防治有望走出碎片化格局
发布时间:2016-12-06

  “我们曾经组织学生做志愿者活动,在一条小河沟旁边清理垃圾,一天就捡了8000多个瓶子,主要是农田施药、施肥后丢弃的瓶子,许多瓶子里农药还没有用完就被扔在河边。”全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅近日在接受《法制日报》记者采访时,讲起了她过去组织学生调研时的一个细节。

  或是看到记者有些吃惊,吕忠梅无奈地笑道:“我当时也被这个数字吓了一跳,可见当地的污染有多严重。不仅河水、河床及边坡会被严重污染,受污染的河水如果用于灌溉、洗涤等,也会对土壤造成污染。”

  “事实上,这样的例子并不少见,我国土壤污染防治已到了迫在眉睫的地步。”谈到土壤污染,吕忠梅毫不掩饰自己的忧虑。

  然而,由于土壤污染防治领域的法律制度空缺,土壤污染防治工作呈现无法可依状态,严重制约了土壤污染问题的有效解决。

  “谁来管、管什么、受害了找谁、谁来追究责任、谁来承担责任……因为缺少土壤污染防治法,土壤污染防治的权利主体、责任主体、管理范围和对象都不十分清楚,土壤污染防治工作呈碎片化、无统筹的局面。”吕忠梅说。

  但这样的不良局面,在未来有望得到改善。

  在近日举行的第五届中国环境修复发展战略论坛上,全国人大环境与资源保护委员会法案室主任付莎表示,土壤污染防治法草案征求意见稿已经形成,目前正在征求意见。

  “征求意见工作从11月10日开始,我们向120多家机构、协会、企业、专家发放了征求意见稿,时间为一个月。力争2017年提交全国人大常委会会议审议。”付莎表示。

  吕忠梅在研究之后认为,征求意见稿将风险防控放在了突出位置并制定了较为系统的制度,比起过去的末端治理理念有了实质性进步。把土壤污染防治工作的落脚点落在风险预防上,这种思路值得赞赏。

  土壤污染长期积累难被察觉

  首都经济贸易大学法学院教授高桂林11月20日披露,据统计,我国每年有1200万吨粮食受土壤重金属污染,造成损失每年可达200亿元人民币。

  国家发改委新闻发言人赵辰昕11月30日表示,我国土壤污染加剧,耕地土壤点位超标率近20%。

  ……

  近期披露出来的几组数据,让人们对土壤污染的“威力”感到震惊。

  “土壤安全直接关系到我们每个人的生命安全。首先是我们如果没有安全的食品,生命健康将受到最大的威胁。而我们的食品原料都来自于土壤,受到污染的土壤中长出的食品原料,是无法通过加工变得安全的。其次是我们的住行安全,如果我们的房子盖在被污染的土地上或者我们生活的主要场所被污染了,我们的生命健康同样会受到威胁。”吕忠梅说,这样的警告并非危言耸听。

  今年4月,常州外国语学校“毒地”事件被媒体曝光,导致该校641名学生被送医检查,有493人出现皮炎、湿疹、支气管炎、血液指标异常、白细胞减少等异常症状,个别的还被查出淋巴癌、白血病等恶性疾病。消息一出,国人震惊。

  环境保护部和国土资源部2014年联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》披露,重污染企业用地、工业废弃地、工业园区、固体废物集中处理处置场地等地块及周边土壤超标率均在20%以上,最高达36.3%。

  “由于我们对所住社区用地的历史数据几乎一无所知,导致了一个可怕的现实——虽然没有人愿意生活在垃圾场旁边,但我们可能正居住在比垃圾场更具危害的‘毒地’之上。”在今年举行的首届中国环境资源法治高端论坛上,重庆大学可持续发展研究院院长陈德敏教授曾发出这样的警告。

  在吕忠梅看来,与大气污染和水污染相比,土壤污染具有积累性、隐蔽性、潜伏性、综合性等特征,但是又不能像大气污染、水污染那样迅速而直接地被人们所感知。

  “土壤中的污染物质,可以通过皮肤接触、手口接触和食用受污染作物等途径进入人体,但它不会马上造成危害,难以被察觉却长期积累,达到一定程度就会出现严重的损害,有的潜伏期长达二三十年。一旦出现严重的公害疾病,对生命健康造成的损害将难以逆转。比如,儿童遭受铅污染达到一定程度,将会终生弱智,并且发育不良。”吕忠梅说。

  法律缺失影响生态系统安全

  土壤污染长期得不到遏制的背后,是土壤污染防治领域专项法律的缺失。

  中国政法大学环境资源法研究所副所长胡静在接受记者采访时坦言,面对土壤污染状况日益严峻的态势,我国在相关法律的制定上明显滞后,已严重制约了土壤污染防治工作的开展。

  “因为缺少土壤污染防治法,缺乏土壤污染防治的工作体制,缺乏土壤污染防治的具体标准,也缺乏土壤污染防治的制度依据,发生了土壤污染事件不知道该由谁来承担责任,如果这些问题不经法律明确规定,土壤污染防治工作的碎片化、临时性在所难免。”吕忠梅指出。

  而这种碎片化的弊端,不仅仅是对土壤污染防治的影响,它还关乎生态环境保护整体。

  “土壤、大气、水都是地球生态系统的组成部分,相互之间进行着物质循环、能量流动和信息传递。大气中的污染物质会通过降水落到地表水和渗透到地下水中,受污染的河流又通过灌溉造成灌溉区土壤污染。如果我们只在水污染和大气污染防治领域立法,而不进行土壤污染防治立法,就会出现环境介质污染防治的漏洞,无法形成闭环系统。”在吕忠梅看来,土壤污染防治法的缺失,已经影响到了整个生态系统的安全。

  尽管现行法律中有一些关于土壤污染防治方面的规定,但在吕忠梅看来,这些规定分散且不系统、缺乏可操作性,有些规定甚至明显滞后,难以满足当前和今后土壤污染防治的迫切要求。

  吕忠梅解释说,即使每一部法律中都有一两条规定涉及土壤污染防治,也无法保证土壤污染防治系统有效进行。“土壤与大气、水为三大环境要素,几乎所有的污染最终都会通过某种途径进入土壤。因此,土壤污染防治需要采取整体、综合性的保护对策,零星、分散的规定显然无法满足要求。”

  而且,由于缺乏有效法律支撑,土壤污染防治工作中职责不清的问题也十分突出,其中土壤污染防治的责任主体、管理主体和管理流程等均没有明确规定,不利于土壤污染防治工作有效落实。

  “我国还没有土壤污染防治的专项法律,污染地块和农用地环境监管的部门规章也没有出台,监管无法可依。”在11月初全国人大常委会联组会议中,环境保护部部长陈吉宁在答复委员提问时表示。

  明确政府企业公众防治义务

  如何改变现有的碎片化防治格局,是土壤污染防治工作面临的重大难题。

  吕忠梅指出,目前我国土壤污染已经陷入了“企业污染、群众受害、政府埋单”的恶性循环,这与“污染者负担”的国际通行原则明显不符。

  对此,征求意见稿在规定污染者担责原则的同时,明确了政府、企业、公众在土壤污染防治方面的义务。

  “这三者是土壤污染防治三大主体,在征求意见稿中我们规定了不同的责任。”付莎介绍,政府义务包括土壤污染防治工作管理体制、政府责任、目标责任与考核;一切单位和个人包括一般性权利义务,尤其是污染者担责的原则。

  “事实上,在土壤污染防治环节中涉及到多个主体,每个环节涉及到的主体都应当承担土壤污染防治的责任。例如,单位建楼,该单位就是土地使用权人,如果不履行地块调查的义务,楼建好后出现了‘毒地’污染问题,该单位就要承担相应的责任。如果是商品房开发,开发商也要对地块土壤状况进行详查并采取相应措施,如果以后出现了‘毒楼’,也要被追究责任。”吕忠梅举例解释。

  标准调查和规划制度是土壤污染防治的基本制度,也是政府在进行土壤污染防治工作时的重要任务。

  付莎介绍,征求意见稿规定要建立土壤环境的标准体系,规定每十年组织一次土壤环境状况普查。同时,为了弥补普查时间跨度较大的不足,还规定了地方人民政府可以择期开展规划调查以及建立监测网络。“我们希望整合现有各个部门的监测网络,统一设置一个监测网络,按照统一规范进行监测,数据要上传统一数据网络,进行共享。”

  为此,征求意见稿规定:国家建立土壤环境信息与数据共享机制。国务院环境保护主管部门会同国务院国土资源、农业、住建、卫生计生等主管部门建立土壤环境基础数据库,构建全国土壤环境信息化平台,实行数据动态更新和信息共享。

  与此同时,征求意见稿还规定将国家和地方土壤污染防治工作纳入规划,省级层面上可以制订和批准土壤污染防治专项规划。

  在企业和个人层面,征求意见稿规定重点监管行业和企业,承担年度汇报、定期监测义务,污染责任人依法公开土壤污染相关信息,以便于公众对此监督。

  “征求意见稿中规定基本原则是预防为主,保护优先,分配管理,风险管控,安全利用,综合治理,污染担责,公众参与。”付莎介绍。

  解决防治资金投入不足问题

  我国土壤污染修复工作进展缓慢,很大程度上受制于资金不足。

  在湖南省常德市石门县白云乡,有一座1500多年历史的全亚洲最大的雄黄矿,当地上万亩土地长期笼罩在砷污染的阴影中。2014年,石门砷污染修复被列入环保部当年工作计划中全国6个土壤修复治理重点试点项目。

  然而,由于投入不足,进度并没有达到预期。据湖南省环保厅副厅长潘碧灵介绍,如果要治理修复核心污染区的8000亩到10000亩农田,需要13.5亿元左右。

  “因为老企业早已不存在,所以谁污染谁治理的原则难以落地,所有的钱都是由政府来出。然而,地方财政要拿出这么多钱来相当困难。”潘碧灵说。

  “事实上,土地复垦、土壤污染修复资金在现行法律法规中都有涉及,例如土地管理法中就规定,土地出让金中的一部分应该用于土地复垦。”吕忠梅指出。

  “现在的问题是法律规定没有执行到位,如何确定土壤整治标准,将各种相关资金集中使用并因地施策,不搞土壤修复一刀切,才是关键问题。”吕忠梅说。

  据了解,征求意见稿专门设置了“经济措施”章节,提出要建立土壤污染防治基金。

  “法律试图通过多种方式,解决资金筹集问题。首先规定了各级人民政府应加强对土壤污染防治的相关投入。另外,还建立了土壤污染防治基金,规定了基金的来源和使用。”付莎表示。

  付莎介绍,基金有一套自己的运作模式,通过基金运作能够更有效地解决目前土壤污染防治资金投入不足的问题。

  “我们希望政府组织的调查、标准制定、科研等常规性工作,能够通过财政的渠道按部就班进行。而另外一些历史遗留问题,例如没办法找到污染责任人的土壤污染的场地,能够通过基金来解决。”付莎说。

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