土壤污染防治 亟须推进全国性立法
发布时间:2016-11-11

  近年来,走绿色道路成为我国的发展战略,因此,防治与治理空气、水、土方面相关法律制度及标准都需要逐步完善,但相较于前两者,土壤污染防治方面立法稍显滞后,因此,尽早立法土壤污染防治的呼声不断。而不久之前湖北首开先河,《湖北省土壤污染防治条例》启动实施,这似乎预示着全国性的土壤污染防治立法不再是“只闻其声”。

  为更详尽了解土壤污染防治立法的必要性、相关建议和湖北省的示范性作用,中国经济时报记者专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所法律与治理研究室副主任吴平。

  亟须推进全国性立法

  中国经济时报:虽然我国已经出台了“土十条”,但是土壤污染防治立法还缺失,亟须立法的必要性有哪些?

  吴平:土壤污染防治工作具有非常强烈的迫切性。相对于大气和水污染,土壤污染成因更为复杂,结果更为隐蔽,治理难度更大,因此更需要尽快予以有效防治。

  根据环保部、国土部2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》,全国土壤总的点位超标率为16.1%,轻度及以上污染点位比例接近5%,部分地区土壤污染较重,耕地点位超标率为19.4%,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出。不容乐观的土壤污染情况对应的却是防治法律制度建设的明显滞后,分类、治理标准体系均不完善,导致土壤环境保护工作缺乏依据和指导。

  并且无论是土壤污染的预防、治理、追责,或是群众保护意识的提高,都有赖于健全的法律,依法防治土壤污染迫在眉睫。

  现行立法难以从根本上对土壤污染起到有力的遏制和有效的治理。尽管新环保法规定加强土壤保护,但基于其环境基本法的定位、规定都较为原则,难以为土壤污染防治提供具体指导。

  而“土十条”虽然为土壤环境保护工作提供了清晰的路线图及顶层设计,但毕竟属于规范性文件,强制约束力不足,需要立法予以保障。

  此外,虽然各地相继出台了土壤污染防治的文件,部分地方甚至开始立法先行先试,但土壤污染防治工作具有全局性,加之地方文件法律效力较低,稳定性及连贯性较差,不可能从根本上遏制全国土壤污染严重的势头。只有全国性立法的推进,才能实现对土壤环境的强有力保障和持续性防治。

  立法还须有标准配合

  中国经济时报:土壤立法保护需要相匹配的土壤环境质量标准吗?为什么?

  吴平:土壤环境质量标准实质上用量化指标来体现土壤环境质量的界限。

  一方面,土壤保护法治具有极强的科学技术性,土壤环境标准制定既是衡量土壤质量的主要依据,也是确定土壤是否被污染的根据,更是土壤环境保护执法的重要尺度,还是科学管理土壤的技术基础,能够有效考核土壤污染防治的效果,在土壤保护立法中占据不可替代的地位。如果没有土壤环境质量标准,土壤法治将难以具体依循。

  另一方面,土壤环境质量标准在整个土壤环境标准体系中处于核心地位,不仅是其他土壤环境标准的制定依据及前提,也对相当一部分环境行政许可有前提性的影响。因此,土壤立法,乃至整个环境法治要得到有效推进,必须确立与之相匹配的土壤环境质量标准。

  各地立法可因地制宜

  中国经济时报:通常中国在立法上有下位法要严于上位法的惯例,地方标准要严于国家标准。但是我国有些土壤环境背景值的重金属含量很高,并非土壤环境污染所致,因此有观点建议土壤立法制定要打破惯常思维,否则难以开展和执行。也就是说,对于土壤和地域含重金属的地方,土壤环境质量标准不一定要严于国家标准,地方立法不一定要严于上位法律。这个建议是否合理?

  吴平:这类观点的本意是希望在立法中考虑到不同地区的具体情况,将非人为的土壤质量下降排除在土壤环境标准之外,其初衷是好的,但提法不准确,建议也欠妥。

  首先,这一说法并不准确。下位法可以在遵循上位法规定的前提下根据各地具体情况作出细化规定。上位法的强制性规范是不能够放松或违反的。

  根据《立法法》的规定,地方性法规主要可以概括为三种类型:实施性立法、自主性立法及先行先试。实施性立法指细化国家立法,自主性立法指针对地方性事务立法,先行先试指在中央缺乏立法时地方可以先制定地方法规。不管属于何种类型,除自治条例和单行条例在不违反中央立法基本原则的情况下可以作出变通规定,地方性法规都不得违反中央立法的规定。

  具体到土壤污染防治立法领域,因现阶段国家层面的土壤保护立法仍未颁布,地方立法主体自然可以在不违背法律、行政法规的基础上,根据各地具体情况,制定地方性法规,如《湖北省土壤污染防治条例》的颁布。

  因此,一旦国家立法出台,地方立法必须根据《土壤污染防治法》进行修改,遵循上位法。若单纯从土壤学角度提出立法应当适应不同地区的土壤情况,不利于法律有序性、整体性及强制性的实现。

  其次,要实现土壤环境质量标准反映地区差异的目的,可以修订现行土壤环境质量标准,依据不同的土壤环境背景值开展对应的土壤环境评价及管理。

  现行土壤环境标准于1996年开始实施,距今已经过21年,在土壤污染情况发生巨大变化的情况下,现行土壤环境质量标准在适用范围、项目指标等方面都难以有效反映现今土壤问题的复杂性和差异性,不能充分体现预防优先、风险管控等当代土壤环境保护工作的特点。

  尤其是现行标准是依据对“七五”土壤环境背景调查数据,对土壤环境背景值采取一刀切的做法,并未充分考虑各地不同情况,致使土壤环境质量标准在各地并未取得很好的实践效果。

  实际上,土壤环境质量安全与否与土地利用类型密切相关,并不是对应唯一的标准值。因此,加快推进新的土壤环境质量标准的出台,不仅需要扩大适用范围及项目指标,更需要针对不同污染水平、不同土地类型,分类分层次确定相应的土壤环境质量标准,强调依据不同的土壤环境背景值开展土壤环境质量评价与管理,使地区差异能得到体现,便于各地根据国家标准制定地方土地环境质量标准。

  湖北首先立法可以提供先行经验

  中国经济时报:湖北首开先河实施土壤污染防治立法,对于以后全国立法起到的作用有哪些?

  吴平:《湖北省土壤污染防治条例》是我国首个土壤污染防治的地方性法规,不仅是践行绿色发展理念的具体体现,也为其他地方立法提供了先行经验,其中的优秀制度更能够为国家立法积累重要经验。

  该条例在立法理念、政府责任、特定用途土壤保护、信息公开和公众参与、法律责任等多方面存在亮点可为全国性立法借鉴。

  首先,预防为主、保护优先、风险管控的立法理念,通过多样化的制度得到体现:要求制定土壤污染高风险行业名录,实行重点行业清洁生产评价审核制度,针对不同土壤污染源,规定相应的预防措施。

  其次,实行“行政首长责任制”和“终身追究制”,开展土壤环境质量现状普查,厘清了政府及其相关部门的责任,改变了“多头治土”的局面。

  再次,设专章重点在农产品产地以及人居建设用地的特殊土壤环境方面加强保护,对农产品产地及建设用地实行分级管理。且强调了信息公开和公众参与,建立土壤环境信息发布制度,实行土壤污染防治的举报和奖励制度,支持土壤环境公益诉讼和维权行为。

  最后,从严处罚,设立按日连续处罚及建立诚信档案等制度。

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