源头分类能否破解垃圾焚烧发电困局
发布时间:2016-09-02

  8月23日,位于天津蓟县别山镇的绿色动力,日处理量700吨的BOT项目引发由于“邻壁效应”遭遇环保组织抗议。该事件的起因源于垃圾发电厂在运营百日后,由于焚烧厂附近的别山镇居民不约而同的出现不良反应。当地居民纷纷将矛头对准垃圾焚烧厂排放的大量二恶英,根据“自然之友”的调查报告显示,这是周边居民出现一系列不良反应的根本原因。

  事实上,蓟县绿色动力遭遇的困境只是近些年,各大垃圾发电厂备受争议的缩影之一。

  由于生活垃圾填埋场逐渐饱和,垃圾发电被认为是有效解决垃圾日益增长的最佳解决方案。此外,随着国内企业对炉排炉技术的引进改良,中国垃圾发电技术已逐渐走向全球前列,在过去十年间,垃圾发电产业蓬勃发展。根据E20研究院数据统计。从在建的规模来看,到2015年全年是新增处理处置规模5.5万吨,而2016年上半年规模就有3.8万吨。2016年,行业规模建设依然会有近50%的增长,在十三五期间,城镇焚烧总规模在900亿元左右。

  然而,经过数十年的发展,中国垃圾发电产业除了规模化的增长外,还陷入了舆论众矢之的与被民众妖魔化的境地,究其原因,在于多年来,注重末端治理,忽视源头分类的管理逻辑。

  被遗忘的源头分类

  1988年,深圳第一座垃圾发电厂打开了中国垃圾发电产业的序幕。到了1997年,受亚洲金融危机的冲击和世界经济增长减速的影响,我国政府决定实施积极财政政策,增发长期建设国债,这笔长期建设国债规模逐渐达到2200亿。这批国债很大一部分用于公共设施建设,其中包含体量庞大的垃圾处理设施、分选、焚烧设备,因此在上世纪末,我国垃圾发电进入了一段“大跃进”时期。然而,这期间并未能根本解决生活垃圾处理处置难题。相反,由之引发的环境、社会问题不断发酵,多次导致群体事件,也就是俗称的邻壁效应。

  就在不久前,由芜湖生态中心和自然之友联合发布的《231座生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告》(第三期)(本文简称《报告》)在业内引起热议并引发巨大关注。《报告》内容显示,截止2016年2月,全国(除港澳台)已运行的生活垃圾焚烧厂共231座,仅105座焚烧厂具有公开自行监测信息;而其中被列入国家重点监控企业名单的焚烧厂,2015年仅84座,2016年仅90座,生活垃圾焚烧厂的信息公开程度不尽如人意,垃圾发电陷入了环保舆论困境。

  如果以垃圾发电全产业链:收集、转运、处理处置来看,当前焚烧发电技术手段成熟,那么真正的原因则是出在源头分类阶段,也就是说收集、转运环节。

  源头分类是一个庞大而复杂的工程,单就转运环节而言,该过程造成了80%可利用资源的破坏,如果在收集环节不做好分类,再先进的分类技术也无能为力。

  此外,以中国的生活垃圾组分来看,中国垃圾组分中有近60%的厨余垃圾。厨余垃圾本身热值不高,且含有60%的水分,这导致焚烧不充分,一些垃圾焚烧发电厂甚至需要掺烧煤炭以保障有效的燃烧,造成了一定环境污染。

  只要把厨余垃圾分类做好,可以降低2/3的处理成本。这些成本完全可转化成环保和经济效益,然而,现实却不容乐观。住房和城乡建设部(以下简称住建部)城市建设司市容环境处处长杨宏毅认为:从2000年原建设部选取8个试点城市开始,到2014年住建部等5部委选取26个城市和区作为生活垃圾分类示范。可以说,环卫部门一直在寻求分类收运和分类处理的路径。2014年清运量1.79亿吨,但来自生活源的废品回收量仅6000万吨,占比仅仅25%左右。

  一般来说,决定一个产业能否顺利发展有两个要素:其一,技术成熟度;其二,政策合理度。垃圾发电产业技术成熟已毋庸置疑,因此,从管理角度稍加分析即可发现,当下产业激励政策多以末端治理为主,而重要的的源头分类环节却少有相应法规支持,这可能是造成焚烧发电被“妖魔化”的根本原因。

  政策杠杆失灵

  国内垃圾发电产业仍然处于计划经济向市场经济的过度阶段。多年源头分类的政策导向催生了盘根错节的利益纠葛已然根深蒂固。

  一位垃圾发电企业的负责人曾表示:“源头分类将大量挤占垃圾发电原料,这必将威胁垃圾发电企业的生存。企业一旦经营不善,其产业链条相捆绑的地方政府税收、利益输送也将有所影响。尤其是一些二线、三线城市。你多分类一吨,我就少烧一吨,少获得一吨补贴。”人为因素为垃圾源头分类设置了一道障碍。

  在笔者看来,其背后原因,法律法规杠杆失灵首当其冲。作为固体废物管理,特别是造成较大社会、环境影响的的危险废物监测的规定《固废法》,当下仍然十分初级。其一,按照《固废法》规定,废物贮存、利用、处置等防治设施必须与主体工程同时通过“三同时”验收。然而,在项目事前、事中监管中,均没有明确提出将危险废物贮存场所作为一个排放源开展环境监测的要求。其二,对于固体废物管理规范化的判断,主要是信息统计、贮存、申报、运输等是否达到相关法律法规或政策要求,基本上靠主观判断,发挥自由裁量,监测指标所占比重很少,缺少类似于水、气、声排放标准的客观评价依据。其三,固体废物并非达标排放管理,而是以风险管控为主,对于现场管理人员的素质和能力要求较高,容易出现法律的严肃性与实际监管的粗放性不相吻合的情况。

  此外则是管理导向的偏位,政府的补贴逻辑更多的针对末端处理——即垃圾处理处置环节。目前,一个发电厂的盈利模式主要来自于“可再生能源上网电价”和“垃圾处理补贴”。此外,还有一系列隐形补贴,其中包含土地免税、对海外设备进口享受的税费减免、发改委专项资金以及亚行的贷款,这与光伏、风电、生物质能源的补贴方式多有类似。

  由于垃圾发电在源头分类环节法律法规难以落地,也没有享受政府的补贴激励,在利益驱使下,更多的投资被用在末端处理环节。如何打破现状,还需在垃圾发电产业引入市场化机制,相比较为闭塞的末端焚烧发电环节,在垃圾收集转运端相对容易实现。

  破局:分类市场化是关键

  2015年,“可再生能源补贴”走向拐点,由于地方财政收入压力较往年仍在增加,补贴拖欠的现状在全国各地开始显现,由之导致环保企业应收账款的增加。根据《点绿科技》的统计,环保企业应收账款超过300亿,应收账款占总资产的13%。也就是说,相当于部分收入仅是纸上富贵,真正贡献业绩的收入较为有限,企业的应收账款很可能因最终不能够全部收回而成为坏账,逐渐成为上市公司财务隐患。

  从国家大环境上来看。未来,补贴将不再是撬动产业发展的唯一手段,到了2020年,《可再生能源法》中的补贴机制甚至可能取消,垃圾发电产业将逐渐由半市场化走向完全市场化。

  不久前,德国修改了《可再生能源法》,取消了本国生物质的建设补贴。中国国内也频繁出现在不久之后取消可再生能源补贴的消息。可以看出,中国政府已认识到任何一个产业,最终要走向市场化运作,这才是良性、健康的产业环境。

  从国家大方向上看。中央部门已着手出台政策推动垃圾源头分类。不久前,国家发改委、住建部联合出台的《垃圾强制分类制度》征求意见稿要求,到2020年底,重点城市生活垃圾得到有效分类,垃圾分类的法律法规和标准制度体系基本建立,生活垃圾回收利用率达到35%以上。

  磐石能源环境研究所副主任毛达认为:“推行源头分类,仍然需要法律强制推动,很多国家都实行、不分类不收、不分类承担法律责任的做法,所谓的‘强制分类’应该体现到这方面。”

  商务部流通业发展司处长李嘉健也曾建议:“在收集环节,设置生活垃圾收集容器时要考虑到回收的便利,尽量避免进入垃圾清运体系,提高资源回收利用率。在运转和分拣环节。探索利用废旧商品回收车,实现可回收物的收集。在处理环节。将废旧商品分拣中心和加工处理基地与垃圾末端处理设施联合建设,提高资源回收率。”

  在源头分类完全实行市场化之前,以补贴撬动未尝不是一种有效的促进途径。譬如广东省在试点对于造成污染的垃圾焚烧发电厂将取消其享受的补贴政策,并将垃圾焚烧补贴逐步转向垃圾分类补贴,台北设立了分类回收基金鼓励源头分类。以上均是国内大多城市可效仿的方法。

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